Pere Cardús: «La llei fundacional: com es farà la successió entre l’estat espanyol i el català»

La normativa més decisiva per a l'accés a la independència ha d'estipular la successió d'institucions, ordenaments i contractes entre l'estat espanyol i l'estat català

Quan el president de la Generalitat, Carles Puigdemont, diu que aquesta legislatura de divuit mesos ha de ser la de la postautonomia i la pre-independència, vol dir que la cosa més important que cal fer és elaborar la llei de transitorietat jurídica. Dit d’una altra manera: no hi pot haver accés ordenat a la independència sense aquesta llei que ja havien anunciat els informes del Consell Assessor per a la Transició Nacional (CATN) i que Junts pel Sí va incloure al seu full de ruta del programa electoral. De fet, el nou conseller de Justícia, Carles Mundó, ha dit no fa gaire que aquesta és la llei més important que ha de preparar el govern. Amb el nom de ‘transitorietat jurídica’, la llei sembla poca cosa. Coneixedor de la importància cabdal que té, Carles Viver i Pi-Sunyer proposava d’anomenar-la ‘llei fundacional i de successió d’estats’.

Efectivament, és la llei que ha de permetre la creació d’una nova legalitat derivada del mandat democràtic i que evitarà que hi hagi cap buit legal en l’accés a la independència. Si bé la declaració d’inici del procés que el Parlament de Catalunya va aprovar el 9 de novembre parlava de les lleis de procés constituent, de seguretat social i d’hisenda pública, la llei de transitorietat jurídica és la que determinarà l’èxit o el fracàs de la legislatura actual. Permetrà de garantir la completesa de l’ordenament jurídic i fonamentar el dret vigent a Catalunya en el nou marc institucional derivat de la creació de l’estat independent. Repassem què ha d’incloure aquesta llei i quan és previst que s’aprovi:

Contingut

La llei de transitorietat o ‘fundacional’ ha de regular de manera provisional els elements estructurals del nou estat i les clàusules generals per a garantir, des del primer moment, la completesa de l’ordenament jurídic del nou estat i la continuïtat i successió́ ordenada d’administracions. Regularà els elements bàsics com ara el territori, la nacionalitat, la ciutadania, el règim de llengües i les institucions de govern i, a més, declararà la continuïtat, llevat excepcions, de l’aplicació del dret autonòmic català, del dret espanyol, del dret de la UE i del dret internacional.

La llei també preveurà la continuïtat –mitjançant subrogació– dels contractes de l’estat i de la Generalitat i la possibilitat que els funcionaris i el personal laboral que prestin els seus serveis a l’administració de l’estat a Catalunya puguin integrar-se a l’administració del nou estat.

Successió d’ordenaments. La llei no ha de ser necessàriament gaire densa ni extensa. El CATN, que l’anomenava ‘llei constitucional provisional’, va arribar a suggerir un possible redactat tocant a la qüestió de la successió d’ordenaments: ‘Les normes jurídiques estatals i autonòmiques, vigents a Catalunya el dia anterior a la proclamació de la independència, hi continuaran vigents i aplicables fins a la seva modificació o derogació per normes aprovades pels òrgans del nou estat en tot allò que no s’oposin a les disposicions de la present llei constitucional provisional. Les referències que s’hi fan a les autoritats o òrgans de l’estat espanyol s’han d’entendre fetes a les autoritats o òrgans catalans homòlegs.’

El consell presidit per Viver i Pi-Sunyer ho argumentava així: ‘Es tractaria, en definitiva, d’una regulació de mínims en matèria de successió d’ordenaments però que garantiria amb claredat i seguretat jurídica, en el marc de la llei constitucional provisional, la vigència de les normes de diversos orígens i els mecanismes de la seva modificació i derogació. El contingut d’aquesta disposició no exclou que la mateixa llei constitucional provisional pugui incorporar també mencions expresses a determinades vigències, derogacions o adaptacions normatives en matèries especialment sensibles.’

Successió d’administracions. Aquest apartat de la llei neix de la voluntat de complir el principi de continuïtat dels serveis públics. Els ciutadans del nou estat han de tenir garantida la continuïtat dels serveis prestats per l’estat espanyol i l’administració pública general en el moment de la independència. La llei ha de dir que les institucions del nou estat català assumiran directament les funcions que les lleis vigents atribueixen a determinades institucions de l’estat espanyol, o bé que seran suprimides i prou. Així, l’administració perifèrica de l’estat o les subdelegacions del govern a Catalunya desapareixeran perquè deixaran de tenir sentit.

Pel que fa a determinats òrgans que no tenen seu a Catalunya, caldrà adoptar alguna disposició normativa específica. A Catalunya no hi ha Tribunal Constitucional ni Tribunal Suprem, tampoc Consell General del Poder Judicial, Consell d’Estat, Consell Econòmic i Social ni Banc d’Espanya, les Comissions del Mercat de Valors o dels Mercats i la Competència, amb funcions reguladores, entre més institucions. Però sí que hi ha Tribunal Superior de Justícia, Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell de l’Audiovisual, Comissió Jurídica Assessora, Agència Tributària, Autoritat Catalana de Protecció de Dades i Autoritat de la Competència, entre més. En tots aquests casos, les institucions del nou estat independent hauran de regular quins organismes existents a Catalunya poden substituir els corresponents de l’estat espanyol en les funcions reguladores, fiscalitzadores i sancionadores, és a dir, en l’aplicació del dret d’origen estatal vigent a Catalunya.

Els funcionaris de l’estat. El trànsit d’una administració simplement autònoma a l’administració pròpia d’un estat sobirà obliga a regular amb la llei de transitorietat algunes qüestions transcendents en relació amb els treballadors públics. Per exemple, caldrà atendre les necessitats de comptar amb nou personal per a exercir les noves funcions estatals i resoldre, així mateix, la situació de les persones que presten serveis a l’estat en territori català.

Les noves responsabilitats estatals de la Catalunya independent exigirà un reforç dels requeriments de nou personal. Una part important d’aquests requeriments és lògic que sigui coberta amb el personal (funcionaris, interins, laborals, eventuals) que ja prestava serveis a Catalunya per a l’administració estatal –unes 30.000 persones–, que passarien a integrar-se a l’administració catalana. Aquesta qüestió ha de ser prevista i regulada per aquesta llei de transitorietat jurídica.

Successió de contractes. La successió entre l’administració de l’estat predecessor (l’espanyol) i l’administració de l’estat successor (el català) té una complicació especial en el cas dels contractes formalitzats per la primera per al compliment de les seves funcions: l’aparició en escena d’un tercer subjecte, una persona física o jurídica, denominada ‘contractista’. El contractista, en virtut d’un negoci jurídic bilateral amb l’administració espanyola, ha contret determinades obligacions, però també és titular de determinats drets i, principalment, del dret de rebre un preu en canvi de les prestacions que ofereix a l’administració, ja sigui de manera directa, a través del pagament per part d’aquesta, ja sigui a través de la percepció de tarifes satisfetes pels particulars.

Segons els informes del CATN, la legislació internacional en aquesta matèria apunta que, si no es disposa altrament i no es preveuen les mesures adequades, ‘l’assumpció de les funcions estatals per part d’una altra administració podria determinar la nul·litat sobrevinguda dels contractes celebrats o determinar la seva extinció o resolució, la qual cosa generaria l’obligació d’indemnitzar els danys i perjudicis soferts pels contractistes afectats i podria afectar de forma molt negativa el principi de continuïtat dels serveis públics’. Tanmateix, el nou estat català independent podrà evitar tots aquests possibles efectes negatius de la successió de relacions contractuals amb el sistema de subrogació automàtica en els drets i deures de l’administració de l’estat. Això implicaria també reconèixer ‘el dret dels contractistes de participar en la negociació de les condicions concretes d’aquesta subrogació i en l’adopció de les clàusules d’adaptació corresponents, a més del dret de ser indemnitzats pels perjudicis que això els pugui comportar, sempre que es puguin acreditar fefaentment, d’acord amb els pactes o compromisos assumits’.

Calendari

La llei de transitorietat s’ha d’escriure durant el període que duri la legislatura actual. Ha d’estar preparada, negociada i culminada just abans de fer la proclamació o declaració d’independència que desembocarà en la convocatòria d’eleccions constituents. La llei s’ha d’aprovar just abans de la dissolució del parlament. És la llei que marca el canvi de lleialtat jurídica i que ha de donar validesa legal a la culminació del procés amb les eleccions constituents i el referèndum constitucional posterior. Per tant, el calendari d’aprovació de la llei de transitorietat va íntimament vinculat al calendari de la legislatura. Probablement ha de ser l’última llei aprovada abans de la dissolució de la cambra.